A regulação dos cursos de medicina passou, na última década, de política pública estratégica a terreno de intensa insegurança jurídica.
Restrições incomuns e casuísticas se multiplicam, permeadas por negativas de políticas públicas disfarçadas de normas infralegais. Entre as exigências, destaca-se a insistente vinculação das vagas nos cursos apenas com leitos públicos e a oscilante referência a médicos por mil habitantes, sem apuro estatístico adequado.
Em 2023, o STF tentou estabelecer parâmetros para abertura de cursos na ADC 81 e valorizou os chamamentos públicos. Era a oportunidade perfeita para a União superar a polêmica: bastava regulamentar contrapartidas e critérios de necessidade social, seguindo a lei que ampara a modulação determinada pela Corte.
Contudo, o que se viu foi tentativa clara de travar a abertura de cursos privados através de normas sensivelmente restritivas (culminando na Portaria nº 531/2023), desrespeito à lei em virtude da redução do território de análise da necessidade social da região de saúde para o município-sede e, agora em 2026, revogação do edital de chamamento público, impedindo abertura de aproximadamente 100 cursos em regiões com necessidade social.
A revogação ainda deve criar uma onda de ações judiciais novas, mas antes dela, uma das principais discussões pendentes envolve a retroatividade da Portaria nº 531/2023, padrão decisório aplicado a processos administrativos instaurados entre 2020 e junho de 2023.
O Ministro Gilmar Mendes tem destacado com sua reconhecida precisão jurídica que a Portaria nº 531 “tão somente buscou erigir um padrão decisório uniforme a ser aplicado em todos os casos de processos administrativos pendentes que, por força de decisão judicial, já haviam ultrapassado a fase inicial de análise documental e que, nos termos da deliberação tomada pelo Plenário nos autos da ADC 81/DF, deveriam ter seguimento”.
Nesse sentido, afirmou que a norma seria espécie de regulamentação da modulação na ação constitucional, contendo “procedimento administrativo voltado a propiciar o exame, em cada caso concreto, do preenchimento dos requisitos contidos nos §§ 1º, 2º e 7º do art. 3º da Lei 12.871/2013, assegurados mecanismos de observância ao contraditório e à razoável duração do processo”.
O raciocínio é irrepreensível no plano em que se coloca: o da validade abstrata da norma. Como relator da ADC 81, Sua Excelência naturalmente centra a análise das reclamações no plano teórico que fundamentou aquela decisão, distanciado das particularidades fáticas de cada caso concreto. Foi assim, por exemplo, que tratou de alguns temas da Portaria 531/2023 nos embargos de declaração da ADC 81, sempre destacando que se restringia a essa dimensão.
A dimensão concreta nos tribunais federais
A reclamação constitucional é ferramenta que conecta decisões concretas proferidas por juízes e tribunais e julgados sobre constitucionalidade do STF, quando há alegação de descumprimento destes.
Por sua natureza, demanda análise das particularidades fáticas de cada julgado para verificar se houve efetiva afronta ao paradigma invocado ou se o assunto decidido fica, naturalmente, fora do domínio das ações de controle concentrado.
O Ministro André Mendonça, em caso recente (RCL 89.956), trouxe contribuição valiosa ao examinar essa dimensão concreta, sem afastar-se da orientação fundamental da ADC 81.
No caso, observou que as decisões reclamadas não se alicerçaram no julgamento de mérito da ADC 81, mas em fundamentos jurídicos independentes:
- “as decisões reclamadas não se alicerçaram no julgamento de mérito da ADC nº 81/DF, mas em fundamentos jurídicos independentes. Primeiro, no princípio do tempus regit actum: as instâncias ordinárias entenderam que o processo administrativo deveria ser regido pelas normas vigentes ao tempo de sua instauração, protegendo a legítima confiança do administrado e coibindo a aplicação retroativa de norma mais gravosa (in pejus). Trata-se de matéria de legalidade procedimental, estranha ao mérito constitucional da ADC nº 81/DF. Segundo, na razoável duração do processo e na vedação ao comportamento contraditório (nemo potest venire contra factum proprium): o Judiciário reconheceu a inércia da União em processar o pedido em tempo razoável e a consequente impossibilidade de se valer da própria torpeza para, ulteriormente, criar óbices processuais por meio de inovação normativa. Terceiro, na força das decisões judiciais anteriores: as decisões reclamadas visaram, em última análise, garantir a efetividade de um comando judicial anterior que já havia determinado a análise do processo administrativo da instituição beneficiária”.
São três fundamentos autônomos:
• As decisões protegem a confiança dos administrados, impedindo aplicação retroativa comprovadamente gravosa (questão de legalidade procedimental);
• Foi reconhecido comportamento contraditório da União ao tentar “se valer da própria torpeza para criar óbices processuais por meio de inovação normativa”; e
• As decisões visaram garantir efetividade de comando judicial anterior que resguardava o processo administrativo da instituição.
Na mesma decisão, o Ministro diferenciou com clareza duas situações: uma na qual o Judiciário questiona a “validade da Portaria do MEC como ato regulamentar apto a densificar os conceitos jurídicos indeterminados” – caso de precedentes julgados anteriormente – e outra que trata da “ilegalidade de sua aplicação retroativa a um processo já em curso, agravada pela recalcitrância da própria Administração”. Neste segundo caso, não há afronta à ADC 81.
O Ministro constatou ainda que a reclamação da União foi usada “como atalho processual para impugnar fundamentos de legalidade e questões fático-probatórias, como a existência ou não de mora administrativa”. O processo foi julgado em recurso final e a 2ª Turma validou por cinco votos a zero a posição.
O próprio Ministro Gilmar Mendes, com a maestria que lhe é característica, fez a ressalva quanto ao seu entendimento já mencionado, mas também votou pela rejeição da reclamação por razões processuais.
A decisão unânime, mesmo com as ressalvas, consolidou orientação clara no sentido de que a mora administrativa e a retroatividade gravosa são questões de “legalidade procedimental” que não afrontam a ADC 81.
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O que isso significa na prática
O quadro que emerge dos julgamentos recentes indica convergência substancial entre os Ministros no sentido de que questões que dependem de prova, como atrasos da União na conclusão dos processos e efeitos concretos da portaria em cada caso, devem ser analisadas pelos juízes e tribunais federais, não pelo STF em sede de reclamação.
Além disso, parece estar se consolidando um posicionamento no sentido de que a União não pode usar reclamações constitucionais para substituir os recursos cabíveis. Nesse sentido, até mesmo o voto do Min. Gilmar Mendes, que ressalva razão para a União discutir a retroatividade, destaca que ela deve, se for o caso, “impugnar a sentença mediante o manejo do recurso cabível”. Essa orientação harmoniza-se perfeitamente com a distinção feita nos embargos da ADC 81 entre o plano abstrato e o plano concreto.
A distinção é clara: se a decisão reclamada questiona a condição regulamentar da Portaria nº 531/2023, ou seja, sua função de “densificar conceitos jurídicos indeterminados” ligados à modulação da ADC 81, há potencial confronto com o julgado da Suprema Corte. Caso contrário, trata-se de discussão sobre efeitos concretos da retroatividade em face de procedimentos administrativos específicos, questão de “legalidade procedimental” que não afronta a ADC 81.
Enfim, os julgamentos recentes indicam uma distinção cada vez mais clara no STF. A discussão sobre a validade abstrata da Portaria 531/2023 não elimina o exame judicial de seus efeitos concretos nos casos individuais.
