Instituições de ensino da área da saúde costumam celebrar convênios com hospitais, clínicas e outros serviços para oferecer atividades práticas aos estudantes. Esses acordos podem prever pagamentos, investimentos e outras formas de cooperação, conforme o que as partes negociarem. Isso vale para Enfermagem, Fisioterapia, Odontologia e também para Medicina.
Na Medicina, porém, existe uma obrigação adicional em parte dos casos: a contrapartida ao SUS. Diferentemente dos pagamentos negociados em convênios, ela é uma exigência ligada à autorização do curso pelo Ministério da Educação (MEC). Pode ser cumprida com investimentos em infraestrutura, equipamentos, capacitação de profissionais e outras ações destinadas à rede pública.
Os valores são expressivos. Nos chamamentos do Programa Mais Médicos, utilizados pelo MEC para selecionar instituições interessadas em abrir cursos, as contrapartidas variavam entre 5% e 10% do faturamento, com incentivos à adoção do percentual superior. Já a Portaria SERES nº 531/2023 exige 10% do faturamento bruto anual projetado do curso. Nos dois regimes, as instituições podem negociar como os recursos serão aplicados e distribuídos entre os serviços de saúde, mas não reduzir o montante obrigatório.
O Congresso aprovou uma mudança importante: todos os cursos de Medicina que utilizassem o SUS passariam a oferecer contrapartidas, limitadas a 2% do faturamento líquido do curso. A proposta criaria uma obrigação para instituições hoje não sujeitas a essa exigência e estabeleceria um teto legal inferior aos percentuais previstos em outros regimes. Sua aplicação aos compromissos anteriormente assumidos dependeria de exame jurídico específico.
O presidente da República, porém, vetou o dispositivo ao sancionar a Lei nº 15.527, em 6 de novembro de 2026, que trata do Exame Nacional de Avaliação da Formação Médica (Enamed). Como a obrigação geral e o teto estavam no mesmo dispositivo, ambos ficaram fora da lei sancionada.
O efeito imediato do veto
O veto impediu a entrada em vigor da obrigação geral e do teto de 2%. Para as mantenedoras, a consequência é direta: continuam aplicáveis as exigências específicas de cada regime de autorização, sem a redução que o Congresso havia aprovado.
A situação da medida provisória merece uma ressalva. A redação original da MP nº 1.370/2026 já estabelecia uma obrigação geral de contrapartida, sem teto, e produziu efeitos durante sua vigência. Com a conversão em lei e o veto, não há regra equivalente na legislação sancionada. Eventuais obrigações constituídas nesse intervalo exigem exame próprio, à luz do art. 62 da Constituição.
Os compromissos atuais não foram reduzidos. Continuam aplicáveis as exigências dos chamamentos públicos, da Portaria SERES nº 531/2023 e dos instrumentos celebrados com os gestores do SUS. Instituições sujeitas aos percentuais existentes não podem invocar o teto vetado para diminuir valores ou rever cronogramas de investimento.
Esse cenário ainda poderá mudar. O Congresso tem competência para rejeitar o veto, mas, até eventual promulgação do dispositivo, o planejamento financeiro deve considerar as obrigações atualmente exigíveis.
Por que o governo vetou?
A Mensagem Presidencial nº 842/2026 apresentou a seguinte justificativa:
“A proposição legislativa contraria o interesse público, uma vez que fragiliza a pactuação entre instituições de ensino e gestores do Sistema Único de Saúde – SUS e compromete a definição de contrapartidas compatíveis com a utilização efetiva dos serviços, com os custos envolvidos e com as necessidades de cada território. Ademais, a imposição de limite financeiro uniforme compromete a equidade entre as instituições.”
A preocupação com os compromissos existentes é compreensível. Algumas contrapartidas incluem investimentos programados para vários anos. Um teto de 2% poderia provocar discussões sobre obrigações anteriores e reduziria a liberdade de negociar valores superiores em novos compromissos. A negociação sobre a destinação dos recursos, entretanto, continuaria possível.
A relação entre contrapartidas e custos dos serviços merece atenção especial. A Mensagem fala em contrapartidas compatíveis com a utilização efetiva dos serviços. O dispositivo vetado não afastava esse critério: previa a formalização das obrigações pelo Contrato Organizativo da Ação Pública Ensino-Saúde (COAPES).
A diferença estava no valor. Com um teto, as contrapartidas poderiam variar conforme as necessidades da rede, desde que não ultrapassassem 2% do faturamento líquido. Já com os 10% da Portaria nº 531/2023, o montante é determinado previamente, enquanto a negociação local define as ações, os serviços beneficiados e a forma de aplicação dos recursos.
Os dois modelos apresentam dificuldades. O teto de 2% poderia ser insuficiente em determinadas localidades. Por outro lado, a exigência de 10% do faturamento bruto, fixada nacionalmente, pode superar o valor correspondente à utilização efetiva dos serviços. Convém distinguir essa obrigação regulatória dos pagamentos eventualmente previstos em convênios. O custo da utilização dos serviços e o valor da contrapartida obrigatória não são necessariamente equivalentes.
A equidade, terceiro fundamento do veto, é o que menos resiste à comparação com o regime atual. O teto aprovado pelo Congresso seria comum a todos os cursos que utilizassem o SUS, mas não imporia a mesma cobrança a todos. Os valores poderiam variar abaixo do limite, conforme as condições de cada instituição e as necessidades da rede pública.
O regime atual não assegura nenhuma dessas duas características. Cursos que utilizam o SUS estão sujeitos a tratamentos muito diferentes: alguns devem destinar percentuais obrigatórios de seu faturamento à rede pública, enquanto outros não têm contrapartida regulatória geral. Além disso, os percentuais fixos não variam conforme a intensidade de utilização dos serviços. Há desigualdade onde deveria haver igualdade e uniformidade onde deveria haver diferença.
Por isso, a equidade dificilmente sustenta, por si, a preservação do modelo atual. A objeção mais consistente ao teto está na possibilidade de que 2% sejam insuficientes para atender às necessidades de determinadas redes de saúde.
Quanto dinheiro está em discussão?
A diferença entre os regimes pode ser muito maior do que a comparação entre 10% e 2% sugere, porque os percentuais incidem sobre bases distintas.
| Situação | Regra atual | Proposta vetada |
| Cursos autorizados por chamamento do Mais Médicos | 5% a 10%, com incentivo ao percentual superior | Contrapartida obrigatória, limitada a 2% |
| Cursos sujeitos à Portaria nº 531/2023 | 10% do faturamento bruto anual projetado | |
| Demais cursos de Medicina que utilizam o SUS | Acordos negociados, sem contrapartida regulatória geral |
Considere um curso hipotético com faturamento bruto anual de R$ 40 milhões. Pela Portaria nº 531/2023, a contrapartida de 10% corresponderia a R$ 4 milhões anuais. Para comparar com a proposta vetada, suponha uma base de cálculo líquida de R$ 10 milhões, equivalente a 25% do bruto. A simulação é ilustrativa, pois o texto aprovado não detalhava o conceito de faturamento líquido nem as deduções que o integrariam.
Nesse cenário, o teto de 2% representaria R$ 200 mil, contra os R$ 4 milhões da Portaria. A diferença é de R$ 3,8 milhões por curso, a cada ano, ou seja, uma redução de 95%.
Essa ordem de grandeza ajuda a compreender a controvérsia. Um limite uniforme poderia reduzir substancialmente as obrigações de parte das instituições, mas também restringir os recursos destinados às redes públicas que hoje recebem contrapartidas superiores.
O resultado econômico do veto é preservar obrigações elevadas para determinados cursos, sem instituir uma cobrança geral para os demais. Isso não significa que essa tenha sido a finalidade da decisão presidencial, mas evidencia uma consequência importante para o setor.
O ponto de equilíbrio poderia estar em outro percentual ou em critérios que relacionassem mais diretamente as contrapartidas à utilização efetiva dos serviços. Essa discussão, porém, exigiria nova solução legislativa.
A Constituição não permitia ao Presidente vetar somente o percentual de 2%, preservando a obrigação geral. O veto parcial deve alcançar o texto integral de artigo, parágrafo, inciso ou alínea (art. 66, § 2º). Na forma como o dispositivo foi aprovado, a decisão era sancioná-lo ou vetá-lo por inteiro.
📲 As principais notícias do dia na sua caixa de entrada! Se inscreva na Newsletter da MEM.
O que as mantenedoras devem considerar
O veto ainda será apreciado pelo Congresso, e a rejeição exige maioria absoluta na Câmara dos Deputados e no Senado Federal (Constituição, art. 66, § 4º). Enquanto isso, o principal cuidado das mantenedoras é identificar a origem e a extensão de cada obrigação.
Contrapartidas previstas em chamamentos públicos, exigências da Portaria nº 531/2023 e compromissos negociados em convênios ou COAPES possuem fundamentos distintos. Essa diferença determina o que pode ser negociado e quais consequências regulatórias podem decorrer do descumprimento.
Também importa saber como os recursos estão sendo utilizados. Quando a instituição assume investimentos em infraestrutura, equipamentos ou capacitação, deve acompanhar sua execução e verificar se os serviços oferecidos à formação médica correspondem aos compromissos pactuados com o gestor público. Os valores precisam estar refletidos nos orçamentos e nas projeções de fluxo de caixa.
O debate sobre o veto é importante, mas o planejamento financeiro não pode depender de sua rejeição. Se o Congresso mantiver a decisão presidencial, permanecerão os regimes específicos. Se a rejeitar, será necessário examinar a aplicação do novo teto aos compromissos existentes e a criação de obrigações para cursos hoje não sujeitos à contrapartida regulatória.
A questão central continua sendo quanto cada instituição deve contribuir, como esse valor se relaciona com a utilização efetiva do SUS e de que maneira os recursos beneficiam a formação médica e a rede pública.
Referências normativas
Constituição Federal, arts. 62 e 66, §§ 2º e 4º; Lei nº 12.871/2013; Portaria Interministerial MEC/MS nº 1.124/2015; Portaria SERES nº 531/2023; Medida Provisória nº 1.370/2026; Projeto de Lei de Conversão nº 14/2026; Lei nº 15.527/2026; Mensagem Presidencial nº 842/2026.
Conheça o Colunista Edgar Jacobs
Edgar Jacobs é advogado e consultor especializado em Direito Educacional, com mais de 30 anos de atuação na advocacia. Doutor e mestre em Direito, é professor adjunto da PUCMINAS, pesquisador da UNIFENAS e docente do MBA em Administração Acadêmica e Universitária.
Com trajetória consolidada na área jurídica e acadêmica, Jacobs dedica-se à formação de novos profissionais e à produção de conhecimento sobre os desafios do ensino superior no Brasil. Autor de livros e artigos de referência, é membro de comissões da OAB/MG e fundador de um escritório em Belo Horizonte voltado exclusivamente à consultoria e assessoria educacional.
